La Verja, el Tratado y la Letra Pequeña: Anatomía Jurídica del Acuerdo sobre Gibraltar

Quienes hemos crecido profesionalmente entre Algeciras y La Línea de la Concepción sabemos que la Verja nunca fue solo una alambrada: era una institución jurídica. Un punto donde convergían —y chocaban— dos ordenamientos, dos sistemas fiscales, dos policías y trescientos años de desencuentro. Por eso, cuando esta semana se ha firmado en Bruselas el Tratado entre la Unión Europea y el Reino Unido sobre Gibraltar, con aplicación provisional desde este mismo miércoles, conviene resistir la tentación del titular fácil —"cae el último muro de Europa"— y hacer lo que un jurista debe hacer: leer la letra. Porque este acuerdo, con sus 336 artículos y más de un millar de páginas con anexos, es probablemente el texto jurídico más complejo del Brexit, y sus efectos van a notarse antes en el Campo de Gibraltar que en ningún otro lugar del continente.

Propongo al lector un recorrido sereno por lo que el Tratado dice, lo que no dice y lo que deja pendiente. Sin entusiasmos prestados ni recelos heredados: con el Código en la mano.

Qué es exactamente lo que se ha firmado

Primera precisión técnica, porque importa: lo que ha entrado en aplicación es un tratado internacional entre la Unión Europea y el Reino Unido —no entre España y el Reino Unido—, en régimen de aplicación provisional, a la espera de su ratificación por el Parlamento Europeo. La aplicación provisional es una figura habitual del Derecho internacional: el tratado despliega ya todos sus efectos prácticos, aunque el último trámite formal siga pendiente. Para el ciudadano, la distinción es hoy irrelevante; para el jurista, no tanto, porque nos recuerda que el edificio, aunque habitado, aún espera su acta final.

Segunda precisión, quizá la más importante de todas: el Tratado no toca la soberanía. Ni la reclamación española sobre el Peñón ni la posición británica se ven alteradas un ápice; el propio texto lo deja expresamente a salvo. Las partes han optado por una técnica jurídica tan antigua como eficaz: congelar el desacuerdo de fondo para regular la convivencia práctica. Es la misma lógica que aplicamos los abogados cuando dos partes irreconciliables en lo esencial firman, sin embargo, un acuerdo sobre lo urgente. Que nadie busque en este tratado vencedores ni vencidos territoriales, porque no los hay: hay un modus vivendi jurídico.

Schengen sin ser Schengen: la arquitectura de la movilidad

La pieza más ingeniosa —y más delicada— del acuerdo es la fórmula de la movilidad. Gibraltar queda conectado al espacio Schengen sin formar parte de él. ¿Qué significa esto en la práctica? Que los controles de personas desaparecen de la Verja y se trasladan al puerto y al aeropuerto del Peñón, donde serán las autoridades españolas quienes apliquen el acervo Schengen mediante controles duales, en cooperación con las gibraltareñas. Dicho en términos llanos: la frontera exterior de Europa deja de estar en La Línea y pasa a estar en la pista de aterrizaje y en los muelles de Gibraltar.

Para las cerca de quince mil personas que cruzan cada día —trabajadores transfronterizos españoles en su inmensa mayoría—, el cambio es histórico: se acabaron las colas, los controles y esa incertidumbre cotidiana que cualquier linense conoce de memoria. Pero el jurista debe señalar también las preguntas que la nueva arquitectura abre: ¿qué recursos asisten a quien vea denegada su entrada en un control español en suelo gibraltareño? ¿Cómo se articulará la cooperación policial cuando una actuación se inicie bajo una jurisdicción y termine bajo otra? El Tratado sienta las bases —incluida una estrecha cooperación entre fuerzas del orden— pero la letra pequeña de su aplicación se escribirá, como siempre, caso a caso. Y algunos de esos casos acabarán en los tribunales, que es donde los tratados demuestran su verdadera calidad.

Aduanas, impuestos y tabaco: el fin de una economía de frontera

Si la movilidad es la pieza más visible, el capítulo económico es el más profundo. El Tratado crea una unión aduanera entre Gibraltar y la Unión Europea: las mercancías dejarán de controlarse en la Verja y entrarán al Peñón por carretera tras los procedimientos aduaneros que, durante la fase transitoria, realizarán las autoridades españolas en La Línea, Algeciras y Sagunto. Y —esto es capital— Gibraltar aplicará un impuesto indirecto equivalente al IVA, que arranca en el 15% y completará su convergencia en tres años, junto a normas específicas para el tabaco conformes a la normativa europea.

Permítanme detenerme aquí, porque es el terreno que mejor conozco. Quien haya ejercido la defensa penal en esta comarca sabe que buena parte de la litigiosidad de frontera —el contrabando de tabaco, sus redes de distribución, la pequeña economía sumergida que generaba— no nacía de una supuesta propensión local al delito, sino de algo mucho más prosaico: un diferencial fiscal enorme a cuatrocientos metros de distancia. El Derecho penal llegaba después, a gestionar las consecuencias de un incentivo económico que el Derecho fiscal había creado. La convergencia impositiva que el Tratado impone ataca la raíz del fenómeno: cuando el arbitraje fiscal desaparece, el negocio ilícito pierde su motor. No seré yo quien prometa la extinción del contrabando —los mercados ilícitos son criaturas adaptativas, y lo sé bien—, pero sí afirmo algo que como penalista he defendido siempre: la mejor política criminal es, muchas veces, una buena política fiscal. Este tratado es un ejemplo de manual.

Lo que queda por escribir

El acuerdo incorpora garantías de equilibrio —igualdad de condiciones en ayudas de Estado, fiscalidad y medio ambiente—, abre el aeropuerto a vuelos desde España y la Unión, con una empresa conjunta hispano-gibraltareña para su gestión, y atribuye a las autoridades españolas la última palabra sobre la emisión y renovación de permisos de residencia. El Reino Unido y Gibraltar, por su parte, han firmado un Concordato bilateral que regula su cumplimiento interno del Tratado y que incluye el llamado "doble candado": la salida del acuerdo exigiría una mayoría de tres cuartos del Parlamento gibraltareño o un referéndum. Es una garantía de estabilidad que conviene celebrar, porque nada sería peor para esta comarca que un marco jurídico reversible al albur de cada legislatura.

¿Significa todo esto que el Tratado es perfecto? No. Ningún texto de mil páginas lo es, y este deja deliberadamente abiertas cuestiones que la práctica deberá resolver: la fiscalidad de los trabajadores transfronterizos en sus situaciones límite, la coordinación de la protección social, los conflictos de jurisdicción que la nueva arquitectura de controles inevitablemente producirá. Los abogados de esta comarca tendremos trabajo interpretando este acuerdo durante décadas, y no lo digo como reproche: todo gran tratado es un punto de partida, no de llegada.

Una oportunidad que se defiende con rigor

Trescientos años después de Utrecht, el Campo de Gibraltar estrena un marco jurídico que sustituye la lógica de la barrera por la lógica de la regla. Que nadie se equivoque sobre lo que eso vale: la seguridad jurídica es la infraestructura invisible sobre la que se construye todo lo demás —la inversión, el empleo, la confianza—. A los ciudadanos y empresarios de la comarca les corresponde ahora conocer sus nuevos derechos y obligaciones, que son muchos y no siempre intuitivos. Y a quienes ejercemos el Derecho en esta tierra nos corresponde algo más: velar por que la aplicación del Tratado esté a la altura de su ambición, defendiendo caso a caso, sin estridencias y con rigor, a quienes la nueva realidad jurídica plantee problemas que hoy ni imaginamos.

La Verja ha caído. Empieza el tiempo de la letra.

Joaquín Bernal Rodríguez es abogado, con despachos en Algeciras, La Línea de la Concepción y Marbella, especializado en Derecho civil y en la defensa penal en procedimientos por delitos contra la salud pública y blanqueo de capitales, un compromiso con la defensa de los derechos que ejerce desde hace años en el Campo de Gibraltar y en toda la provincia.